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联村工作的实践与机制创新构想
zzb.yiwu.gov.cn   2013年04月09日   来源: Z--组织部
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干部联村既是贯彻落实群众路线,密切联系群众,践行为人民服务宗旨的要求,也是掌握村情民意、锻炼干部基层工作能力的有效途径。当前,江东街道的干部联村已经从应对突击工作的一种临时性安排,转变成一种常规性工作制度和工作程序,在掌握村情民意、化解干群矛盾、维护基层稳定和促进基层社会经济发展中发挥了重要功能。经过多年的实践,江东街道联村工作取得了丰富的实践经验,涌现了一批敢于联村、善于联村、乐于联村的联村干部,同时,也暴露出很多亟待解决的问题。为切实加强基层组织建设年活动,结合“进村入企(市场)”大走访活动,江东街道对近年来的联村工作进行了系统梳理,对走访中发现的新问题进行了汇总,同时,对下一步如何更好开展联村工作做了思考和探索。

一、干部联村是加强江东街道基层工作的客观要求

(一)干部联村是基层政府服务群众的客观要求

代表谁的利益,为什么人服务,是一个带有原则性和根本性的问题,反映着一个政党、政府的性质,支配着一个政党和政府的行为方式。“三个代表”重要思想明确要求共产党要“代表最广大人民群众的根本利益”,这既是对我党性质的再明确、再提升,也是对我党执政方式的新要求,这就要求基层乡镇干部必须首先了解群众的真实需求,与时俱进地掌握群众需求的变化,更加紧密地增强与群众的血肉联系。近年来,江东街道以干部联村作为重要抓手,竭力打造服务型基层党组织,致力于建设服务型政府,在实践中积累了宝贵的经验。一是,干部联村本身就体现了我党的执政理念,是全心全意为人民服务的生动体现;二是,干部联村能够及时了解群众的思想动态和利益需求,使出台的各项政策更有针对性和时效性,使政府提供的公共服务与群众的真实需求更加吻合,使党和政府的“好心”真正办成“好事”。

(二)干部联村是破解干群沟通困境的有效手段

沟通是基层群众工作的基本方式和基本途径。实践证明,沟通的有效性与信息对称之间具有极大的关联性,信息不对称会使信息的流动受阻,会使群众工作和基层组织系统因缺乏有效的信息支撑而出现运行障碍。因此,信息对称是有效沟通的基础和前提,同时沟通又是确保信息对称的重要保障,二者共同反映着社会的民主程度。新时期,与基层群众沟通,面临的最大的问题就是信息的不对称,导致干部与群众在沟通中互为“不明真相”者,双方互不信任。密切联系群众是我党的一大优势,也是巩固提升社会基础的重要方式。但在一些干部的眼里,不愿、甚至不屑倾听群众的意见和建议,也不愿深入群众作调查研究,而习惯于发号施令,因此,人民群众的意见和要求难以及时进入沟通渠道,久而久之,在干群之间形成了“物理隔离”、“心理隔离”、“程序隔离”,从而形成了沟通困境。通过干部联村,重新构建起干群沟通的渠道,拉近干群的心理距离和物理距离,缩短干群之间的“程序隔离”,以确保信息和信任在干群之间流动。

(三)干部联村是锻炼干部工作能力的有效平台

“纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行”,毛主席强调“没有调查就没有发言权”。今天,我党也强调要“问政于民、问计于民、问需于民”。毋庸置疑,只有深入基层,面对面地和群众交流,自觉成为群众中的一员,躬身为群众办好事办实事,干部才能熟悉和群众沟通的方式,听得懂群众的语言,也能说群众听得懂且愿意听的话,进而吸纳群众在实践中形成的智慧,再创造性地运用到服务群众的工作当中,形成一个良性互动的好环境。实践证明,联村是广大基层干部一个很好的锻炼机会和锻炼平台,是一种有效的历练,也为他们创造了更大的成长空间。首先是有利于培养干部将政策语言转化成群众语言的能力,增强政策的“亲和力”,使群众听得懂,容易接受。其次是有利于培养面对群众、解决实际问题的能力。与机关工作的线性模式不同,面对群众,简单的线性思维就会面临工作方法简单、双向交流受阻的尴尬,甚至会激起群众的强烈反弹,进而引发干群对立。通过干部联村,将干部的单线的线性思维放到群众工作的实践中去矫正,将群众由对象性的客体性存在变成主体性存在,从群众利益角度、立足群众特点逐步培养起与群众互动交流的思维素养。

二、江东街道联村工作的现状

(一)联村干部队伍结构

目前,江东街道共有3个工作片,联村干部共34个。其中,徐江片14人,青口片13人,城东片7人;学历结构:高中及以下5人,大专11人,大学本科18人;年龄结构:30岁以下4人,31至45岁13人,45岁以上13人。其中,工龄在10年以下的有5人,11至30年的有24人,31年以上的有5人;行政编制干部8人,事业编制干部26人。

(二)联村工作的绩效

经过多年的努力,联村工作实现了三个转变:一是实现了从应景式工作向常规工作的转变,联村成了广大干部的重要工作内容;二是实现了从应对突发事件的临时性安排向制度化安排的转变;三是,广大干部实现了从消极应对向积极主动作为的转变,推动了基层工作的不断创新。

1.联村已成为街道推动工作的重要手段,形成了较为完善的工作机制。江东街道高度重视联村在街道工作中的重要地位,每年都将联村纳入街道工作计划,街道全部机关干部实行联片和联村工作,街道班子成员联村结对,推动难点村、重点工程工作进展,化解突出矛盾。片联村干部为联村工作的第一责任人,街道联村干部督促、指导片联村干部做好信访、创建、计划生育、安全生产、抗台和市阶段性各项工作的落实,帮助解决所联系村一些疑难问题。联片联村工作实行签到制和办结制,联片领导至少每周1次到联系片听取工作汇报,街道机关干部每周1—2次到联系村调查了解情况,走访5—10户农户,掌握村内动态,每月至少解决1—2个问题,并于月底形成书面材料报联片领导。目前,江东街道共划分为3个工作片,每个工作片、行政村都有明确的联村责任人,签订联村责任书,做到了联村工作的全覆盖:覆盖所有行政村,覆盖所有工作领域。街道干部的联村工作被纳入到年度考核,在干部年度考核成绩中占重要权重,成为评价干部工作绩效的重要依据。在此情况下,各联村干部都会变压力为动力,将联村工作内化为自己的工作责任,会尽心尽力,致力于基层维稳、计划生育、安全生产等重要工作。

2.通过联村工作切实解决了一大批与群众利益密切相关的具体问题,融洽了干群关系。江东街道青口片是工业企业和外来流动人口较为集中的地方,民工与中小企业主之间的劳资纠纷时有发生,企业主拖欠工资、民工非理性讨薪成为地方稳定的重要威胁,准确掌握劳资关系动态,及时化解劳资矛盾就成了联村工作的一项重要工作。马伟铜是一位有着多年联村工作经验的老干部,马某利用自己在社会上的影响力,成功化解了多起劳资纠纷。2011年调解工伤事故4起,追回拖欠员工824万元,实现养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险全面覆盖。2011年度共收工会费31万元,组建工会21家,成了广大民工权益的守护神,劳资矛盾的调解员。2011年,马伟铜被评为义乌市“道德模范”。邵俊杰在2011年的联村工作中,推动青口片发展了早稻示范大户4家,面积为402亩,晚稻为555亩,实施一季粮食种物商品有机肥200亩、绿肥353亩,早稻秸秆还田402亩,冬种示范油菜145亩,发展都市农业项目1个,新发展200亩以上水果种植大户1个,他们成了新农村建设的助推器和引路人。

3.干部在联村实践中对群众工作有了更为深刻的认识。对群众的思维特点和行为特点有了更为准确的掌握,多数联村干部在开展群众工作上得心应手,涌现出了一批敢于联村、善于联村、乐于联村的联村干部,他们也成为了党委政府决策的参谋。在我们的走访中发现,有的联村干部非但对繁重的联村工作不抱怨,反而对联村工作很有感情,觉得在联村工作中能够与群众结成友谊,树立威信,很有挑战性和成就感。他们觉得基层群众其实“很可爱”也很纯朴,真正的“刁民”那是极少数,绝大多数群众都是讲道理的。有联村干部说“群众找你办事就是看得起你”。在联村干部认为的所谓“刁民”,只不过是一些因利益长期得不到满足,而不得不通过过激手段让领导引起注意罢了,其实他们的诉求有时很简单,只是没有得到领导的重视和及时解决,导致小事托大。因此,联村干部在工作中逐渐对“群众利益无小事”有了更为深刻的理解和认识,逐步形成了立足于群众的固有特点,而不是把群众的特点当缺点的工作思路。

(三)三个“不对称”

1.权与责的不对称。当前,联村干部反映最强烈的问题就是权与责的严重不对称,联村干部没有在任何授权的情况下,却要承担包括安全生产、群众上访、基层维稳、计划生育、文明创建等在内的连带责任。责任倒查、年终考核一票否决让这些联村干部苦不堪言。干部联村制施行的初期,联村干部有相当的“权力”,很多事情都可以“说了算”,在这种情况下,出了问题要承担责任,联村干部觉得还“有情可原”。而当下,联村干部没有任何权力,在所联系村是“有责无权”,而且“责任重大”,以至于有些联村干部抱怨“还不如回家种地好!”

2.责与利的不对称。从理论上讲,责、权、利应该是对应统一的,有权有责、有责有利,才能够确保工作的顺利推进,才能激发干部的内部潜在的创造力和工作激情。除了权与责的不对称外,联村干部面临的第二个问题就是责与利的严重不对称,只有罚没有奖,严重挫伤联村的积极性;

3.责与力的不对称。每个联村干部要联系2个行政村,村庄本土人口少则1000人,多则3000人,而且外来人口集中混杂。比如,九联本村人口1800余人,而外来人口却有30000多人,社会稳定的压力特别大。同时,一些存在搞旧村改造、土地征迁等工作,一些潜在的矛盾日益在利益面前被激发、放大,新的矛盾不断出现。在此背景下,联村干部很多时候是“有心无力”。

还有一个反映很突出的问题,就是“同责不同酬”。当前,联村干部由两种编制人员组成:行政编制干部和事业编制干部,由于体制的原因,两种编制人员的待遇相差很大。江东街道的联村干部中,行政编制干部8人,事业编制干部26人,他们所承担的联村责任是一样的,但待遇有很大差别,这对事业编制人员的工作积极性是一个很大的打击。

正是基于以上三个“不对称”,联村工作出现了诸多问题,使联村干部的服务意识、发展意识和创新意识受到制约。在联村干部中出现了“反正是干好干坏一个样,只要不出大事就好了”等的心态,缺乏事业心和责任心,下村次数少、时间短,以在单位坐班代替下村等现象。下村往往是“身下心不下”,也只是向村书记或村主任见个面或简单做个交代,或者是在村里走马观花式的转转,很少接触群众,有时像是休闲旅游,有时像是领导视察,作用仅仅停留在传传话、送送信、填填表上,充其量只是个“通信员”、“联络员”,与联村的要求尚有很大差距;另一方面,缺乏对村组织建设的有效指导。一些联村干部联村工作仅停留在一些事务性工作上,对如何促进村民增收,如何推动村级经济发展等缺少考虑;少数联村干部对村班子的要求往往停留在“能完成布置的任务、不出大事”上,而对书记主任不团结、党员不发展、后备干部不培养、村务财务不公开、村民代表不开会等问题不闻不问、听之任之。

三、科学界定联村干部的角色定位

角色定位是正确履行职责的前提。当前,江东街道联村工作中出现的诸多问题,究其原因,与模糊的角色定位有很大关系:首先,因角色定位不清,导致联村干部对自己的职责认识不清,既感觉很多事情都与自己有关,有时又感觉很多事情仿佛与自己无关,使联村工作有很大的伸缩性和不确定性,以至于如何开展联村工作完全取决于干部的觉悟。其次,因角色定位不清,职责界限模糊,导致很多本应由政府承担的责任转变为联村干部个人承担,以至于很多联村干部抱怨自己是“替死鬼”;同时,这也导致上级部门和领导对联村干部考核评价的随意性,缺乏一个规范的标准和尺度,使联村干部对自己的工作能否或在多大程度上得到领导的认可缺乏一个明确的预期。

因此,做好联村工作,首先必须首先对联村干部的角色进行科学定位,使其知道自己是谁,该干什么,该怎么干:

1.村情民情的调研员。联村工作是否有针对性、适时性,取决于对联系村情况的了解程度。“没有调查就没有发言权。”作为公共治理的一个关键环节、决策之前的一个必要步骤,“调查研究”是做好工作的一个基本程序,调查研究能力是干部整体素质和能力的一个组成部分。这里有两个环节必须做到位:一方面,联村干部必须真正沉下去,奔波在基层,了解真情况、发现真问题,掌握第一手资料;另一方面,在调研中,必须做到调查与研究的有机结合,从调查到研究的过度与升华,不能仅仅满足于看到了所发生的事情,更要研究为什么会出这样的情况,探究其背后的深层次原因,从而找到解决问题的药方。联村干部经常抱怨老百姓“刁”,也能列举一大堆“刁”的事例。这其实只是停留在调研的初级阶段——“调查”,若再深入下去进行“研究”,就会发现老百姓其实是“刁”而有因、“刁”而有序,不是胡搅蛮缠。从调查到研究的过度非常重要,若不深入研究,仅立足于所谓“看到的事实”,很容易从现象出发而认定群众“刁蛮”,采取简单粗暴的方法应对,“以暴制暴”,非但解决不了问题,很有可能使矛盾激化升级。

2.农村政策的宣解员。惠农政策为农民而定,若农民自己都不知道,其作用必然大打折扣。这就要求联村干部勤动脑,多学习,吃透相关政策。在此基础上,对政策内容进行提炼、转化,将政策语言转化成群众语言,用几句话把人民群众最关心的问题表述出来。让村民一听就明白、一看就清楚、一想就懂得,越直白贴切、越通俗易懂越能达到宣传效果。除了直接面对群众宣传外,还要充分发挥农村意见领袖的作用,通过他们扩大宣传面和宣传效果。  

3.农村矛盾的调解员。农村矛盾往往是族群矛盾、干群矛盾、利益纠纷等多因素交织在一起,呈现出多样性、复杂性,调解的难度明显增加。基于农村内部矛盾的特殊性、复杂性,简单的依靠政策、法律有远远不够的,甚至会固化、延续矛盾,仅仅靠村调解委员会的几个人也是不够的。联村干部在村民矛盾调节中的身份比较特殊:一方面具有第三方身份,具有相当的公信力;一方面,有具有政府的背景,能够将政策、法规嵌入到纠纷调节之中,往往比村调解委员会或相关政府部门起到更好调节效果。承担这一角色,联村干部必须掌握农村矛盾发生、发展的机理与路径,尤其是干群矛盾的发生发展机理,将矛盾化解在萌芽阶段。干群矛盾发生发展的路径一般是这样的:一些原本不是什么大不了的问题或矛盾,由于没人过问,没有及时化解,致使小问题变成了大问题,少数人的意见转化成了多数人对组织的意见,原本对个别干部的意见,转变成对党和政府的看法。

4.农村民主政治建设的督导员。对农村民主政治建设的督导是联村干部的一项重要工作,这项工作要求联村干部对农村民主政治建设有相当高的理论水平和实践水平,既要发挥重要作用,又不能直接干预。一是指导监督村两委选举工作,确保选举程序公正合法、过程公开透明;二是指导村务联席会议,监督“五议两公开”民主决策程序,防止少数干部独断;三是监督指导各项制度的建设与落实,指导建立和完善村规民约、自治章程,推动村务、财务公开,促进干群信任、族群信任;四是协调村两委关系,做两委沟通的桥梁、矛盾的缓冲器、合作的黏合剂。

5.政府决策的参谋员。政府与基层群众之间的信息不对称是制约决策科学性的重要因素,这是因为群众的需求具有多样性、多变性和多层次性,而政府对群众需求的信息反应相对滞后,很容易造成服务供给与服务需求的背离,这也就不难解释为何经常出现政府好心为民办事,老百姓却并不待见甚至“逆反”的原因。因此,政府决策必须有充掌握充分的信息资源,并能够听到来自基层干部的声音,增强决策的科学性和有效针对性。这就为联村干部提供了宽阔的作为空间——决策咨询,这也应该成为联村工作的主要职责。一方面,联村干部要积极主动利用自己掌握的一手信息,深入研究分析,为政府决策出谋划策;另一方面,政府要把联村干部纳入决策体系,认真听取联村干部的意见建议,既可以增强决策的民主性和科学性,又可以形成对联村干部的鞭策和激励。但在实践中,联村干部往往被排斥在决策体系之外,甚至其所提出的意见建议被视为“添乱”,而当出现问题后,又要承担连带责任。这既不符合决策的民主性、科学性原则,也不符合权责对称原则。

四、构建权、责、利“三位一体”的联村工作机制

责任、权力、利益均统一于责任承担者,责任的承担者既是权力的拥有者,又是利益的享受者;责任是权力的本质,因责任而行使权力;责任是利益的基础,因担责而获得利益。责、权、利三位一体的责任系统明确具体的责任内容、权力范围和利益大小,以责定权、以责定利,可以保证成员有责、有权、有利,克服有责无权或有责无利的责、权、利脱节状态。权、责、利的分离是制约联村干部工作绩效的重要因素,为保证来联村干部切实履行基于其角色定位的职责,必须建立起权、责、利“三位一体”的工作机制。

这里首先要思考的一个问题就是干部联村是不是就是“责任承包”,对于联村责任书的科学性要进行再研究。

(一)向联村干部适度赋权

由于权力高度集中,联村干部手中无权导,致出现两个问题:一是事无巨细,全部由领导拍板,从而导致领导极为繁忙,将大部分精力消耗在一些微观具体事务上;二是,程序冗长繁杂,降低工作效率。由于联村干部无权当机立断处理事情,要通过层层上报才能到达领导案头,在这期间,会积累很多矛盾,甚至会小事托大而引起群体性上访。三是,联村干部被排斥在决策系统之外,影响了决策的科学性和针对性,也影响了联村干部的工作积极性和热情。

首先,赋予联村干部有限权力。适当下放一点权力,让联村干部在体制性框架内有权当机立断处理一些事务,避免事无巨细都要领导亲自出面。由于联村干部无权,对于群众反应的问题不能及时解决,一方面,到时联村干部有时不敢直接面对群众,有情况就不加思考地往上反应;另一方面,群众逐步不信任联村干部,有事就直接“往上捅”,直接越过联村干部这一层面。结果是,出了事情,联村干部却要承担责任。可以考虑适当下放一点权力,规定某种性质的事情必须由联村干部解决,在特定金额内,联村干部可以有一定的权限。这样,既可以树立联村干部的威信,又可以提高基层工作效率。

其次,将联村干部纳入决策系统。如前所述,联村干部是调研员、决策咨询员,是提升基层决策的科学性、针对性的重要力量。将联村干部纳入决策系统,至少可以起到两个方面的效果:一是是提升基层决策的科学性、针对性、可行性;二是,对联村干部也是一种政治激励。这里可以试行两种制度:一是,将联村干部的权利纳入到体制框架内,将听取联村干部的意见和建议作为决策的必经程序,每一项重大事情的处理决定作出之前必须充分听取联村干部的意见和建议;二是,可以考虑试行联村干部“提案制”,对于联村干部提出的问题和对策进行研判,对于被采纳的提案给予相应的奖励。

(二)建立完善的激励机制

“激励”是一个心理学的术语,它是指激发人的行为动机的过程,即通过各种客观因素的刺激,引发和增强人的行为的内在驱动力,使人达到一种兴奋的状态,从而把外部的刺激,内化为个人的自觉行动。在管理工作中,激励是调动人的积极性的重要方法。管理者通过科学合理地运用激励手段,可以充分地激发工作人员的工作热情和主动性,从而有效地促进工作的完成和组织目标的实现。美国当代心理学家劳勒—波特的激励理论模式描述了激励发挥作用的过程:“激励→努力→绩效→奖励或制裁→满足”。一定的激励机制会“自动”地导致激励客体的一定行为,呈现出某种规律性。任何一种激励机制一旦形成,都会持续有效地发挥作用。首先,建立联村干部向上流动机制,消除“政治上无奔头”心理。“政治上无奔头”是导致联村干部消极工作的重要原因:一方面是因为事业编制身份的限制,在机关内很难有上升的机会,一方面是因为长期在最基层工作,往往处于“被政治遗忘”状态。为解决此问题:一是可以考虑设置专门面向联村干部的提拔机会;二是实行基层重要岗位必须有联村工作经历的制度。这样,联村工作在干部心目中就不再是一种任务,而是一种锻炼的平台,一种向上流动的机会,就会变压力为动力,最大程度上激发起积极性和创造性;其次,完善经济激励机制,消除“干好干坏一个样”不公平现象。公平也是一种激励,“干好干坏一个样”实际上就是一种不公平,是对先进干部的一种变相“否定”。对于工作上劲、绩效优良的干部,在年终考核中给予相应的经济奖励,既是对工作的一种肯定和激励,也是对后进干部的一种鞭策和引导。

(三)建立责任落实推进机制

有了角色职责定位,如何落实就成了关键。要根据职责定位,建立一套完善的工作落实机制:一是联村干部必须每半(或一年)上交一篇调研报告,详细分析所联系村的基本情况和发展动态,以及新农村建设的意见建议,作为上级党委政府决策的重要参考,该报告作为年度考核的重要内容;二是,定期汇报(通常为一个季度)联村工作情况,汇报内容包括政策法规宣传情况、基层维稳、组织建设指导、社会经济建设工作进展等情况,可以是书面总结的形式,也可以是会议发言的形式。三是,专项工作督查机制,对于涉及市里重大工程项目、中心工作的事项要对联村干部进行专项督导。以此作为推动联村干部工作落实的重要抓手,使联村干部变压力为动力,充分调动起积极性和创造性。

(四)建立联村能力提升机制

能力不足是导致一部分联村干部工作流于形式,或成摆设的重要原因之一。因此,强化联村工作必须建立一套联村干部能力提升机制:强化教育培训。一是拓宽培训渠道,与市委党校合作,举办联村干部专题培训班,每个季度开展一次集中培训。也可以采取跟班听课的方法,每一期安排一定名额的联村干部插入到中青班跟班学习;二是丰富培训内容。联村干部培训应突出针对性和时效性,培训内容应包括农村政策法规、群众工作方法、新农村建设、语言艺术等方面,让联村干部扩大知识面,让他们不光靠经验工作,还要与时俱进;三是优化培训形式,可以采取专家课堂授课、情景模拟、经验交流、专题研讨、案例教学、异地参观学习等多种方式开展培训,让联村干部感觉到参与培训也是一种激励。(江东街道党代表团)


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